上一回说到，宫中宦官不断散播流言构陷，君臣之间嫌隙渐生。苏墨为消弭帝王猜忌，主动辞去京营、讲武堂两处权柄，只保留西北前线统帅之职，凭坦荡姿态收获朝野一片赞誉。可钦宗心底戒备并未根除，暗中派遣亲信前往军中监视，还对前线调度增设层层备案约束。宦官集团见直接攻讦苏墨难以奏效，便打算从韩世忠、岳飞等麾下将领身上寻找突破口。就在朝堂阴谋暗流涌动之时，西北边境烽烟四起，金蒙联军先锋已经正式发起进攻，大宋被迫在内外交织的困局之中，迎接即将到来的全面决战。
接连推行的吏治、财税、海贸、强军各项新政，大多依靠临时诏旨落地施行，并没有固化为朝廷长久的制度。一朝政令出自御笔，若是时局变动，帝王心意更改，先前呕心沥血的革新举措，随时都有可能被一纸诏令尽数推翻。苏墨历经几番朝堂风波，深深明白，依靠一人之力推动变法终究难以长久。想要让新政不因人而兴、不因人而废，就必须把各项革新内容嵌入朝廷官制框架，以制度划定权责，依靠整套朝堂机构维持国家运转。
眼下战事迫在眉睫，朝堂之上政令时常相互冲突。民政财赋、征兵筹粮、军械调度诸多事务混杂一团，政务军务界限模糊。部分事务由内宫直接下达旨意，绕过外朝官署，政令朝令夕改，地方州县执行之时无所适从。苏墨心中酝酿一套改制构想，重整外朝架构，设立政事堂统筹天下民政财税，枢密院专一执掌全国军务，两衙各司其职，彼此制衡，把新政的成果牢牢锁在制度之内。
这套改制构想一经抛出，立刻在朝堂激起巨大波澜。长久以来，部分权力游走于内廷与外朝之间，不少权贵、宦官借权责模糊从中牟利。一旦军政彻底拆分，政事堂收拢民政财赋，枢密院规整军务调度，许多灰色操作便再无生存空间。
朝会之上，反对之声此起彼伏。一部分守旧文臣恪守旧制，认为随意改动官衙构架，乃是扰动祖宗法度，极易引发朝堂动荡。他们辩称当下强敌压境，应当一切以战事为先，不宜大兴制度更张，白白消耗朝廷精力。
依附宫中宦官的朝臣更是极力抵制。若是天下政务尽数归于政事堂，军务归枢密院，内宫随意干预外朝事务的途径便会被大幅收窄，宦官借御前旨意插手军政的机会将被极大削弱，直接触动宦官集团的切身利益。
李纲等革新派大臣站出来逐条辩驳。如今旧制积弊重重，政令纷乱，地方执行混乱，正是因为军政混杂、权责不分。把民政军务厘清，政事堂统筹粮草赋税、官吏考课，枢密院主管募兵、练兵、边防调度，二者互相稽查制衡，既可以保障新政持续推行，亦能防止某一方势力独大，于皇权社稷皆为有利。
朝堂辩论你来我往，各方立场尖锐对立。钦宗端坐御座之上，内心权衡再三。他既看中改制之后，政事堂与枢密院互相牵制，不会出现某一臣子独揽军政大权的局面；又担忧改制之后，外朝势力变强，会削弱帝王直接操控朝政的手腕。
经过数日廷辩拉锯，钦宗最终下诏准许推行改制。正式确立政事堂，遴选宰辅重臣入堂，总揽吏治升迁、财赋征收、民生安抚、海贸市舶全部民政事务。枢密院收回全国军务权限，边军、京营、讲武堂、水师的兵籍、军械、戍守调度，统一归枢密院梳理管辖。明文规定，寻常军政事务，先经由两衙议定，再呈报御前批复，尽量减少内宫直接下发手谕绕过外朝的情况。
制度框架搭建完成之后，一大批支持新政的能臣进入政事堂处置民政。过往冗杂重叠的官署被裁并，财税改革、官吏考核、地方劝农的政令经由政事堂统一梳理之后下发，各地州县执行起来有章可循，不再出现前后诏令相互矛盾的乱象。
枢密院这边重整各地军报、兵籍档案，梳理边关布防、火器制造、粮草输送的整套流程。边军兵员补充、军械拨付，都走正规官署流程，不再被私人关系、宫中私下旨意随意干扰。军政两条脉络彻底分开运行，朝堂行政效率大幅提升，之前落地的各类新政，借由官制固化下来，不再会因为一人荣辱而轻易作废。
改制初见成效，争议却没有就此平息。两衙之间很快便生出新的矛盾。政事堂手握财赋大权，枢密院每一笔军备粮草开销，都要经过政事堂审核核算。部分守旧宰辅身处政事堂，便借着财帛审核的权限，刻意压缩枢密院申请的军需预算，以此变相掣肘前线备战。
枢密院想要扩造火器、增调粮草支援西北，屡屡被政事堂当中的保守派系驳回。一边是边关战事迫在眉睫急需物资，一边是朝堂财计的互相拉扯，新制度带来制衡的同时，也滋生出新的内耗。
宦官集团虽被限制直接插手外朝，但依旧可以借钦宗之手施加影响。宦官时常在御前进言，放大政事堂、枢密院之间的摩擦，向钦宗灌输外朝两衙权势过重的说法，撺掇帝王重新拾起绕过两衙直接下旨的旧例。
苏墨虽身在西北统帅边军，却时刻关注汴京改制推进的动静。他深知制度只是骨架，朝堂之上人的立场，才是决定制度能不能生效的关键。他接连向政事堂、枢密院递去文书，调和两衙矛盾，呼吁以西北战局为重，军需供给不得无故拖延。
可远在边关，隔着千里山河，他的影响力终究有限。汴京朝堂各派角力依旧愈演愈烈，新旧势力借着新官制的规则互相博弈，想方设法争夺两衙之内的席位。
就在朝堂为制度博弈不休的时候，西北传来急报。金蒙联军主力大举出动，不止猛攻正面边关，还分出一支偏师，悄然绕路，向着后方腹地迂回穿插。
敌军不止打算在边境决战，竟已经开始谋划深入大宋疆土。
新的官制刚刚搭建完成，朝堂内耗尚未平息，外敌奇兵已然悄然而至。这套寄托无数希望的分权制度，能否扛住战火的严酷考验。