上一回说到，西起河套东至辽东的千里北疆防线全面升级，军堡、阻马壕与火器阵地层层排布，构筑起坚固的纵深防御。朝堂主和大臣借巨额钱粮开销发难，草原细作沿路破坏物资转运，携带宋军布防密信的信使一路向北奔逃。辽东方向，蒙古东路大军拔营疾进，直扑那座尚未完工的前沿军堡，大战迫在眉睫。苏墨一边调度北疆诸将固守工事、搜捕境内细作，一边思索长久安定北疆的治本之策。单纯依靠堡垒被动防御，只能暂时抵挡蒙古铁骑南下。想要永久稳住漠南，就必须建立一套完整的治理体系，将阴山以北草原各部纳入大宋的管控框架之内，从根基上瓦解铁木真在漠南的号召力。
苏墨在府中连日思虑，草拟奏疏，完整陈述设立漠南都护府的整套构想。都护府治所选在阴山南麓，统辖阴山以北整片漠南草原，管理所有归附大宋的草原部族。由朝廷直接选派干练官吏赴任，为各部划定固定牧地，调解部族之间世代延续的仇杀纷争。在草原腹地修建驿站，开通边境互市，以茶盐、铁器、丝绸交换草原的牛羊皮毛，用商贸笼络人心。同时组建一支由草原部族子弟与宋军精锐混编的都护守军，镇抚地方，维持秩序。这份奏疏送入皇宫，钦宗展读之后心神震动，当即传旨，于次日大朝会将此事交由满朝文武公议。消息一经传出，朝堂再起巨大波澜。
第二日紫宸殿大朝会，文武百官分列殿中，气氛凝重肃穆。内侍当众诵读苏墨奏疏全文，话音落下，朝堂立刻分裂成对立两派，激烈争辩随之而起。一名主和老臣缓步出班，躬身向着御座进言。此人久居中枢，一贯主张守境息兵，认为拓土漠南得不偿失。他开口直言，漠南多荒漠草场，不宜农耕，就算强行设立都护府，也无法屯田自给。维持都护府官吏、驻军运转，每年都需要内地持续输送海量钱粮，经年累月，国库必将被持续消耗。如今辽东前沿军堡已经遭遇蒙军围攻，战事就在眼前，不该再向外扩张疆域，凭空增添负担。他恳请钦宗驳回苏墨的提议，安心守住现有的北疆边界，不要主动经营草原，激怒铁木真，引来更大战祸。
话音刚落，数名大臣接连出班附议。众人轮番陈述弊端，草原部族天性反复无常，今日归附，明日便可能举旗反叛。大宋官吏进驻草原，极易激化部族矛盾，反倒给铁木真制造大举兴兵的借口。眼下最紧要之事是稳住辽东战局，遣使赴漠北重启和谈，而非耗费国力去经营蛮荒草原。
主战阵营官员立刻起身反驳。此前大宋只固守边境一线，漠南草原部族摇摆不定，铁木真崛起之后尽数被其裹挟南下，这便是单纯守边留下的教训。设立漠南都护府，并非主动兴兵征伐，而是接纳那些不堪铁木真压榨、主动寻求庇护的草原小部族。划定牧地、开通互市，以恩威并施的手段分化草原力量。一旦漠南归于大宋管控，铁木真失去漠南牧场与部族助力，兵力粮草都会大幅衰减，北疆长久的压力自然减轻。眼前投入的钱粮，是换取北疆百年安宁的投入，绝非无谓的消耗。
两派臣子当庭往复辩驳，言辞愈发尖锐。主和大臣指责苏墨一心拓土、好大喜功，全然不顾国库承受极限；主战大臣反唇相讥，若是不经营漠南，待到铁木真彻底整合草原所有部族，百万铁骑南下之时，中原再无屏障可以依靠。钦宗端坐御座之上，目光扫过殿中争论的群臣，心中难以决断。设立都护府是开疆拓土的伟业，可伴随的钱粮压力与未知风险，同样沉甸甸压在心头。
苏墨见朝堂争论不休，缓步走出朝班，立于大殿中央，从容陈述整套规划。他没有一味夸耀开疆拓土的功绩，而是逐条拆解利弊，打消众人心中顾虑。漠南草原并非全部臣服铁木真，不少弱小部族饱受蒙古贵族压榨掠夺，畏惧被兼并灭族，早已暗中派遣使者联系大宋，希望获得庇护。设立漠南都护府，是接纳这些主动归附的部族，并非出兵强占草原土地。
苏墨继续细说治理之策，都护府不会强行改变草原部族原有习俗，不强迫牧民弃牧务农。由官府划定永久牧地，严禁各部互相攻伐抢夺草场。边境开设互市，草原出产的牛羊皮毛，可以交换中原的茶盐、铁器。依靠商贸维系人心，再派驻少量官军驻守核心据点，搭配部族子弟组成的乡兵维持地方秩序。漠南都护府成型之后，阴山以北便是大宋的缓冲地带，铁木真想要南下，必先面对漠南归附部族的抵抗，宋军北疆防线压力会大幅减轻。
至于钱粮消耗，苏墨也给出长远方案。初期由内地调拨物资扶持，待到互市日渐兴盛，征收商税补充开支，数年之后漠南都护府便可逐步自给，不再持续消耗内地赋税。同时归附草原部族，可以向都护府供给战马，充实大宋骑兵力量，一举多得。
一番条理清晰的陈述，让不少原本摇摆不定的大臣心思动摇。钦宗沉思许久，终于开口下诏，准许设立漠南都护府，治所定于阴山南麓，择选干练官员前往就任，先行安抚归附部族，暂不大量增派官军，避免过度刺激铁木真。
圣旨颁下，主战一派大臣面露喜色，主和诸臣神色沉郁，却也不敢公然违抗圣意。
苏墨领旨之后，立刻着手挑选都护府官吏与佐官。他摒弃那些只会空谈儒学、不通草原民情的文臣，专门挑选熟悉草原风俗、通晓边事，兼具谋略与仁德之人担任漠南都护。同时拟定政令，严令进驻草原的官军不得随意劫掠牧民，恪守互市规矩，安抚归附部族，避免激起变乱。
消息沿着驿路传遍漠南草原，各部族人心瞬间分化。饱受铁木真压迫的小部族欢欣鼓舞，纷纷派遣使者前往都护府治所，表示愿意归附大宋，接受都护府节制。而那些已经投靠铁木真的大部族，心生恐慌，派人快马禀报铁木真，诉说大宋设立都护府，正在分化草原各部。
朝堂之中，争议并未就此平息。主和大臣依旧不断上书，紧盯漠南都护府的钱粮开销，只要边地稍有动荡，便立刻上书发难，请求裁撤都护府。苏墨心中清楚，都护府想要站稳脚跟，必须熬过最初这段艰难时期。潜藏在朝中的内奸依旧没有暴露，此人一直暗中留意漠南都护府的人事安排、驻军规模，伺机向外传递消息。
夜色笼罩苏墨王府，书房烛火摇曳不息。苏墨正在审阅漠南都护府官吏名册，门外亲兵匆匆入内禀报，辽东方向送来急报。那座尚未完工的前沿军堡已经被蒙古大军重重围困，守军拼死抵挡蒙军轮番冲锋，火炮弹药消耗巨大，伤亡不断增加，守军派人拼死突围，请求火速派兵支援。