佛朗哥辞职的消息传到里约热内卢时，若泽·帕拉尼奥斯正在巴西摄政委员会的月度例会上听取米纳斯吉拉斯铁矿铁路延伸段的进度报告。
他的秘书把电报放在他面前，他只扫了一眼，然后摘下眼镜，对在座的委员们说了一句话：“里斯本在叫我。
铁路的事按原计划推进，枕木采购合同不要等我回来再签。”
一个月后，帕拉尼奥斯抵达里斯本。
他直接从码头乘马车去了王宫。
卡洛斯在书房里等他，桌上放着佛朗哥临走前留下的推荐文件，还有一份由国王本人亲自起草、经过王室枢密院法律顾问反复修改的法案草案——《帝国行政改革法》。
帕拉尼奥斯进门时穿着那件在里约热内卢穿了多年的旧礼服，领口微微泛白，手里提着一只磨掉了皮的公文包。
“若泽，佛朗哥在辞职时推荐了你。
他说你是唯一一个能理解帝国在南大西洋方向战略重心的人。
你在巴西摄政委员会干了十年，把巴西的行政体系从松散结构变成了高效运转的殖民管理体系。
现在我要你来里斯本，不只是来接任首相，是来帮我完成一场比婆罗洲海战更重要的改革。”
“陛下，我已经八十二岁了。
我在巴西摄政委员会的任期本来也快到了，我原打算年底就提交辞呈，回科英布拉养老。
但佛朗哥先生的辞职改变了时间表。
如果帝国需要我，我接受。
但您说的改革……是指什么？”
卡洛斯把《帝国行政改革法》草案推到帕拉尼奥斯面前。
“帝国现在的行政体系是1891年里约热内卢条约的产物。
巴西保留摄政委员会，各殖民地设总督府，本土由内阁直接管理。
这套体系在过去十一年里勉强运转，但随着澳洲北部、太平洋领地和西婆罗洲的并入，行政碎片化越来越严重。
巴西有自己的一套地方议会，安哥拉和莫桑比克各自为政，太平洋领地连基本的地方行政框架都没搭建完整。
我们需要一套统一的、覆盖全帝国的政治参与制度，不是松散的殖民地协商会议，是让每一个省、每一个殖民地都有一名代表坐在里斯本的议会里，用投票决定帝国的法律和预算。”
帕拉尼奥斯戴上眼镜，逐字逐句地读着草案。
法案的核心内容让他越读越慢——裁撤巴西摄政委员会，改为帝国议会下辖的地方行政机构；巴西各省各殖民地各推选一名代表组成帝国议会，代表由各省地方议会从本省公民中选举产生；帝国议会每五年选举一次，负责审议和通过帝国预算、法律和对外条约；首相由国王从帝国议会选举产生的三名候选人中任命，首相组阁后须经帝国议会信任投票通过。
“陛下，这套制度把巴西摄政委员会裁撤了，把权力从总督府和殖民地行政长官手里抽出来，装进了里斯本的帝国议会。
葡萄牙本土各省和殖民地各省在议会里的席位怎么分配？”
“本土每个省两个席位。
巴西每个省一个席位。
安哥拉、莫桑比克、葡属澳大利亚、西婆罗洲、葡属太平洋领地各一个席位。
澳门和帝汶联合占一个席位。总共约四十个席位。”
“这意味着殖民地席位加起来接近一半。
巴西有二十多个省，加上安哥拉、莫桑比克、澳洲、婆罗洲、太平洋领地，殖民地的总席位数超过了本土。
陛下，这意味着有朝一日，殖民地的代表们如果联合起来，可以在议会里否决本土提出的预算案。
本土人口只有五百多万，殖民地总人口已经超过两千五百万。
这在法理上是平等的，但在实际政治运作中，殖民地的议员人数优势是实实在在的。
您是准备把帝国的决策权从里斯本的贵族和官僚手里，交给那些从圣保罗咖啡庄园、太特煤矿和坤甸金矿里选出来的省代表？”
“对。
我就是要让那些在殖民地种咖啡、挖煤、开金矿的人坐到这间屋子里来投票。
他们手里有帝国的经济命脉，他们在帝国的土地上流汗、纳税、送孩子上葡语学堂。
他们凭什么不能在帝国的议会里有一张椅子？
帝国的根基不是里斯本的官僚，是殖民地的土地和人民。
让他们选代表来里斯本投票，不是给他们闹独立的舞台，是给他们参与帝国决策的渠道。
怨气在议会里发泄出来，就不会在丛林里变成叛军的子弹。”
帕拉尼奥斯沉默了很久。他把草案翻到最后一页，那里有国王的签名栏和首相的副署栏。
他摘下眼镜，揉了揉眉心，然后重新戴上。
“好。陛下，我接受。
但您要知道，这套制度一旦推行，巴西地方议会的权力会发生变化，他们不再直接向摄政委员会申诉，而是通过他们在帝国议会里的代表来争取预算和税收分成。
那些省代表坐到里斯本的椅子上以后，第一个要求不会是别的，会是橡胶和咖啡出口税收的分配比例。
您准备让步吗？”
“税收分成可以谈。
但帝国关税和军事预算的最终决定权必须留在王室和内阁手里。
这条写进法案的附加条款——涉及帝国整体安全的军事预算和对外关税条约，由国王和内阁直接决定，帝国议会不得修改。
让议员们争预算，但别争军队。”
当天下午，帕拉尼奥斯在议会发表了就职演说，并在同一场会议上正式提交了《帝国行政改革法》草案。
他站在发言席上，手指微微泛黄，但声音比十年前在里约热内卢条约签字时更加苍劲有力。
“各位议员先生。
我今天提交的这份法案，将从根本上改变帝国延续了十多年的行政体系。
它裁撤巴西摄政委员会，将帝国各地的政治参与权统一纳入帝国议会。
从今往后，圣保罗的咖啡种植园主和太特的煤矿工人，将在同一间屋子里由他们自己选出的代表为帝国的法律和预算投票。
这是帝国自1889年以来最深刻的政治改革。”
法案提交后，议会进行了长达三天的激烈辩论。
自由党团领袖那个在《国家安全法》在辩论中多次发言。
他对法案的核心原则表示支持，认为裁撤摄政委员会和建立统一的帝国议会是打破殖民地行政碎片化的必要举措。
但他同时提出了尖锐的批评：“首相先生，您说殖民地席位加起来接近一半。
这意味着有朝一日，殖民地的代表们如果联合起来，可以在议会里否决本土提出的预算案。
您如何保证本土的利益不会被殖民地代表的人数优势所压倒？”
帕拉尼奥斯从发言席上站起来，他没有像以往那样先引用数据，而是直接看着瓦斯康塞洛斯的眼睛。
“贡萨洛先生，殖民地的利益和本土的利益从来就不是对立的。
圣保罗的咖啡出口占帝国财政收入的很大一部分，太特的煤矿供应着帝国海军的军舰锅炉。
如果没有殖民地，本土连一支能在爪哇海上打沉荷兰旗舰的蒸汽轮机舰队都养不起。
我不是来剥夺本土的权利的。
我是来让殖民地的代表们在这间屋子里为帝国的共同利益负责任地投票。
你担心殖民地代表们联合起来反对本土？
那就让你在圣保罗的朋友们去竞选省代表，用你的道理说服他们。”
辩论第三天下午，法案进入逐条表决。
关于裁撤巴西摄政委员会的条款，以压倒性多数通过。
巴西各省代表席位的分配方案，在保守派和自由派的共同支持下通过。
税收分成和军事预算的最终决定权条款，保守派几乎全部赞成，自由派有近半票数也投了赞成。
关于帝国议会每五年选举一次和首相由国王从三名候选人中任命的条款，引发了最大争议。
自由党团的几名议员坚持要求首相由议会多数党领袖直接担任，不需要国王任命。
帕拉尼奥斯在这个问题上寸步不让——“国王任命首相是帝国宪政体系的基石之一。
陛下有权从议会推选的三名候选人中任命他认为最合适的人选。”
这一条最终以保守派和中间派的联合多数通过，自由党团中也有部分议员投了赞成票。
贡萨洛在表决结束后走到帕拉尼奥斯面前，伸出手。
“首相先生，我在《国家安全法》投票时领着自由党团退了场。
今天我没有退。
不是因为您，是因为陛下。
他在法案里把殖民地的席位和本土的席位放在同一条起跑线上，这件事我在议会里提了六年没有人理我。
今天他做到了。
我投赞成票，是支持改革。”
当天傍晚，法案以明显多数通过。
议会大厅里没有欢呼，没有鼓掌，只有议员们陆续退场时低声交谈的嗡嗡声。
帕拉尼奥斯站在发言席上，看着那张刚刚通过的《帝国行政改革法》正本，沉默了很长时间。
他知道自己刚刚完成了帝国历史上最深刻的政治改革。