“恩里克航海王”号服役后的第十六天，巴罗斯·戈麦斯把一部厚厚的草案放在长桌上。
草案封面用规整的字体印着“地方自治法（草案）”，旁边注了一行小字：“送枢密院审阅本，一九零九年五月”。
这部草案从年初开始起草，前后改了十一稿。
卡洛斯知道其中至少有五稿被首相自己否掉重来。
巴罗斯·戈麦斯抬头看他。
卡洛斯把草案拉过来，翻开第一页，没有立刻看内容，而是说：“说说吧。
一条新船已经从港口出去了。
你现在想给帝国的每一块地方装上一台能自己转的小机器。
你在这里面，到底放了多大的权限给地方？”
“先给一部分，不一次放到底。”
巴罗斯·戈麦斯说，“帝国现在最大的问题，不是地方要权，而是地方有事情压在手里，不知道能不能自己办。
巴西一处灌溉工程，等本省议会批了，还要报里约的副总督府，然后转给里斯本的殖民事务部。
一个已经测量完、预算都编好的工程，常常要拖半年。
安哥拉也一样。
地方议会通过了一个识字班计划，结果因为教育部没有及时回复，学校到第二年才开。
这不是谁在故意拖延。
可我们今天已经有跨大西洋海底电报，有铁路，有定期邮轮。
连那艘新服役的战巡，从里斯本到马德拉也只要一天半。
交通和电讯都变了，行政却还是老一套。
船比制度跑得快，这很危险。”
戈麦斯海军大臣在旁边说了一句：“这也是我要说的。
恩里克航海王号服役那天，我站在码头上，看它十八节出港。
回来的路上我就在想，船能跑，但岸上的公文还停在帆船时代。
海军再快，也拖不动一堆慢吞吞的官僚。”
平托把草案拉到面前，随手翻了翻。他管了多年殖民事务，比谁都知道这套流程的毛病，但他没有立刻支持。
他问：“里面关于海关和关税的部分，你划了多少给地方？”
“海关仍归帝国统一。
地方不能自行对外设立关税，不能单独和外国签贸易协议。
这部分权力不能放。
但省一级议会在帝国关税框架下，可以提出适合本省的进口需求清单，报帝国商务委员会核定，限期三十天答复。
三十天不复，视为同意，但不得违背帝国对外条约。”
“三十天不复视为同意。”
平托重复了一遍。
他眯起眼，像在脑子里推演这条规则会在各地引起什么后果。
“这条要是被地方学会了，以后他们会专门提一些复杂到三十天内核不完的清单。
到时候你不同意，反而成了行政不作为。”
“所以后面还有一条：地方提出的清单必须附上本地商会的联署和财政预算说明。
不是随便哪个议员写个条子就有效。
而且帝国商务委员会有终审权，如果因重大外交或安全原因驳回，地方不得再次提交同类清单，除非情况发生实质性变化。
这两条加在一起，地方能提，但不能胡提。”
卡洛斯问：“军事和警察呢？”
“军队和国家安全警察仍完全直属帝国，地方不得组建武装。
但省一级可以增设治安警察队，由地方财政供养，编制和训练标准由帝国陆军部和内政部共同制定。
治安警察只处理地方治安、市场秩序、道路巡查，不涉国防，不入帝国军队序列。
武器由帝国统一配发，不得自行采购。”
“这等于给了地方一条没有军装的胳膊。”
卡洛斯说。
他的语气不疾不徐。
“治安警察队，如果哪一天和省议会里某个有力人物合谋，就可以变成私兵。
武器由帝国发，也挡不住地方出钱养人。
巴罗斯·戈麦斯，你想过没有，这条一旦在巴西通过，以后里约的副总督府想使唤一个省，得先看看这个省的治安警察队愿不愿意听。”
“想过。”
巴罗斯·戈麦斯说，没有躲避国王的目光，“所以治安警察的总队长由帝国委派，对帝国负责，不对省议会负责。
省议会只能编预算，不能罢免总队长。
帝国法律同时规定，治安警察不得干预议会和法院。
地方出了乱子，治安警察先上，但帝国军队可以在一小时内接到报告。
我们给地方一条拴着链子的看家犬。
链子那头，牵在里斯本手里。”
“链子能不能被地方剪断？”戈麦斯海军大臣问。
他本来不负责内政，但治安警察的编制训练和军队有交叉，他必须表态。
“剪不断。
因为武器和弹药由帝国陆军部统一配发。
你把它的人放出去，只要断了子弹供应，那条犬就咬不了几天。”巴罗斯·戈麦斯说。
卡洛斯听着，手指在草案封面上轻轻敲了两下。
他从来不反对给地方一点自主权。
一个横跨四大洲的帝国，如果什么事都靠里斯本拍板，迟早会被自己的公文压死。
但他必须确保这种自主权在财政、军事和外交三个关口上不松。
巴罗斯·戈麦斯显然也明白这个底线。这部法虽然名字叫自治，但实际上是在帝国框架内给地方腾出一些行政呼吸空间，而绝不是让巴西或安哥拉长出第二个主权。
“教育呢？”卡布拉尔问，“地方能不能自设课程？”
“不能自设教材和学制。
但各省可以增设地方志、本地农业和工艺技术课程，作为帝国统一课程体系的补充。
教师聘任、学校建设和小型修缮，由省教育委员会负责。
帝国教育部只做监督和统考。
每年帝国统考，必须按帝国标准出题和评分。
地方不得自行降低毕业门槛。”
“财政上，地方能收多少税？”费雷拉终于开口了。
他只关心这个。
“地方可征收的税种仍由帝国法律框定。
省议会可开征地方附加税，税种限于物业、市集摊贩、地方道路通行、地方酒类专卖许可和部分农业加工品。
附加税总额不得超过本省上一年度财政收入的百分之五。
所有地方税必须先入省财政专户，再由帝国委派的财政监理官审核。
账对不清的省，下一年度取消地方附加税资格。”
费雷拉眼睛亮了一下。“一年一查，倒是个办法。
地方想乱来，最多乱一年。”
“不是一年。
是一个财年。
而且帝国财政部随时可以提前查账。”巴罗斯·戈麦斯说。
平托这时笑了一下，把草案往桌上一拍：“你这不是自治法，是给地方头上加了一个更细的笼子。
原来是关在里斯本的大笼子里，现在他们自己有了一个小笼子，还觉得自己自由了。”
“自由不自由，看和什么比。
现在巴西一个省想修条五公里的支路，都要报里约和里斯本。
以后只要预算不超地方税的三成，省议会自己就能拍板。
对他们来说，这就是真自由。
对帝国来说，这些路又不会修到乌拉圭去。
多修几条，最后还能多收税。这就是双赢。”巴罗斯·戈麦斯说。
“巴西那边反应怎么样？”卡洛斯问。
“副总督阿泽维多在里约和几个大省议会主席谈过。
圣保罗、米纳斯吉拉斯和南里奥格兰德都很赞成。
他们早就想要这个。
巴伊亚和伯南布哥有些犹豫，但不是反对自治，是担心地方财政不够负担新设的治安警察队。
安哥拉和莫桑比克的省议会也基本支持。
非洲两省更关心的是教育和水利审批。他们地方税少，真能用上的自主权有限，但至少修个蓄水池不用再等半年。”巴罗斯·戈麦斯说。
“最反对的是谁？”
“帝国本土的共和派残余。
他们现在说不上话，但报纸还在。
另外，自由党团内部有分歧。
卡多佐总体上欢迎，但主张把地方自治再扩大一些，特别是市政选举权。
罗德里戈·帕伊瓦已经在议会下院准备了一个修正案，想把市级议会选举范围再放低。
这个修正案目前不可能通过，但会让自由党团在表决时分成两派。”巴罗斯·戈麦斯说。
卡洛斯想了一会儿。“让卡多佐的人在地方市镇选举上拿到一个折中的东西。
市镇议会可以增设候补席位，候补议员有权列席和发言，但没有表决权。
这就是给自由派一个面子。
不要小看这个候补席位。
它的真正用处，是让那些有政治野心的人先学会在议会里怎么说话。
帝国多几条这样的通道，少几个想炸街的人。”
巴罗斯·戈麦斯低声应下。
会议又讨论了几个条款后，卡洛斯宣布先由枢密院法律委员会逐条审阅，二十天后再开一次专门会议。
他站起身，看着桌上的那部草案，说：“这部法出台后，帝国会有一阵子不舒服。
有些老派官员会说，这是把帝国的权力拆散了。
但你们记住，权力从来不是靠抓得紧就能保住的。
抓得太紧，地方就会从指缝里自己溜出去。
不如给他们开一扇窗，让风从我们允许的口子吹进来。
窗外还是帝国的土地。
窗是里斯本装的。
装窗的人，才真正知道风什么时候会停。
就像恩里克航海王号，它出了港，我们站在岸上，手里握着的是航线。
船会越走越远。
地方也一样。
它们迟早要学会自己修自己的屋顶。
我们要是连修屋顶的权力都不给，它们就会连房子都不要了。”
大臣们站起来，陆续离开。
费雷拉走得最慢。他走到门口时又回头说了一句：“陛下，这部法如果执行得好，五年后帝国财政会明显变样。
地方会开始为自己的税基操心。
以前地方官只管伸手向里斯本要钱，以后他们得先把自己的账做起来。
一个会做账的地方，比一个只会伸手的地方好管得多。”
卡洛斯点点头，没有说话。费雷拉走后，他一个人在空了的会议室里又坐了一会儿。
他想的是巴西。
那四千万人口里，越来越多的人出生在这个帝国而不是葡萄牙。
他们终有一天会问：这个跨洋的帝国，到底是为了谁运转？
地方自治法不能回答全部问题。
但它至少承认，帝国已经不可能再用老办法过下去了。
给地方一点呼吸，比让地方在暗处憋着，更安全。
帝国真正的天花板，不是军舰吨位，不是铁路里程，而是帝国内部的人还愿不愿意继续把自己叫作葡萄牙人。
这个问题的答案，不在王宫里，在圣保罗的咖啡园里，在罗安达的铁路货场里，在那些等着修路和开学校的省议会会议室里。卡洛斯知道，自己不可能永远站在那里听他们说话。
但至少，他要在自己还能决定规则的时候，把窗户打开，让那些人先从窗子里看见天。
至于他们会不会有一天从窗子爬出去，那要看窗外的天有多大，和屋里的人到底把屋子收拾得暖不暖。现在还不是想这些的时候。